Pourquoi nous avons besoin d’une théorie de la « désintégration »

Par Erik Jones, professeur à la Johns Hopkins School of Advanced International Studies.

Le vote britannique en faveur de la sortie de l’Union européenne a fait émerger une nouvelle dynamique politique en Europe. A défaut de meilleur terme, appelons-là « désintégration ». Cette dynamique interroge, en particulier car nous n’avons que peu de connaissances sur les différentes forces en présence et les motivations qui la sous-tendent. La désintégration, ce n’est pas l’inverse de l’intégration. Nous ne pouvons pas simplement nous servir des différents modèles ou interprétations de ce qui a conduit les pays européens à s’unir et les appliquer à rebours afin de comprendre pourquoi ces mêmes pays se désunissent. Nous ne pouvons pas non plus utiliser l’expérience passée comme ne serait-ce qu’un guide nous permettant d’anticiper les évènements à venir. Sans théorie de la « désintégration », nous en sommes réduits à des conjectures et des suppositions. Et eu égard à l’incapacité de la majorité des observateurs à prédire le vote britannique, j’ai la conviction que la plupart de nos suppositions s’avèreront fausses. A ce jour, nous évoluons encore en terrain inconnu.

Prenons l’exemple du slogan choisi par Theresa May : « Brexit means Brexit ». Alors que la majorité des citoyens britanniques a choisi de quitter l’Union européenne, nombreux sont ceux, y compris sur le continent, qui espéraient voir le Royaume-Uni rester dans l’Union et qui ont pensé qu’un évènement quelconque empêcherait que le processus se traduise par un retrait effectif. Ont été invoqués différents facteurs allant de la structuration géographique du vote à la dissonance entre l’opinion publique et celle du Parlement. Ont également été mis en avant les intérêts économiques ou les contraintes juridiques et diplomatiques. En quelques mois, aucun de ces éléments ne s’est toutefois avéré suffisant pour faire reculer le Brexit. Le nouveau Premier Ministre et son cabinet ont clairement affirmé qu’ils feraient le nécessaire pour remplir le mandat qui leur a été donné par référendum au cours de la présente législature. Ils reconnaissent que le processus sera difficile et coûteux mais ils ne se déroberont pas à la volonté du peuple. En généralisant, on pourrait donc dire que la désintégration est avant tout une question de volonté politique et de préférence démocratique.

Mais que se passe-t-il si l’on regarde de l’autre côté de la Manche ? Les sondages réalisés dans la foulée du vote britannique ont montré un très large soutien en faveur du maintien dans l’UE. Certains responsables politiques ont même fait part de leur détermination à éviter que le vote britannique ne constitue un précédent qui serait suivi par d’autres pays. L’addition de ces éléments suggèrent que les autres Etats membres de l’Union et les institutions européennes choisiront une ligne dure dans les négociations avec le Royaume-Uni. Et cette perspective est précisément un argument de plus dont se servent les partisans du Remain pour souligner les coûts économique et diplomatique ainsi que les obstacles juridiques sur la voie d’un retrait de l’UE. A l’inverse, les sympathisants du Leave soulignent la force de l’économie britannique, le spectre des arrangements juridiques possibles et ce que peut apporter le Royaume-Uni à l’Union européenne même sans sa qualité de membre. En d’autres termes, ils soulignent que l’Union européenne ne doit pas fonder sa réponse au Brexit sur la préférence populaire, qui rejoint ici celle de la majorité de la classe politique, mais sur ce qui est le mieux à même de servir ses propres intérêts. Et ce qui est vrai pour l’Union européenne l’est également pour chaque pays membre. C’est ainsi que dans une chronique au Financial Times Wolfgang Munchau a pu soutenir que la chancelière Angela Merkel « peut prétendre qu’elle adoptera une position dure envers le Royaume-Uni, mais dès lors que les emplois allemands seront menacés, cette position de principe s’effritera ».

Bien entendu, il est possible que la détermination et les principes affichés par le Royaume-Uni demeurent et que le reste de l’Europe, guidée par ses propres intérêts, devienne plus accommodante. Comme semble le supposer Munchau dans sa chronique, cela serait la voie de la moindre résistance. Si les choses suivent ce cours, toutefois, cela nous en dira beaucoup sur le processus de désintégration : tant qu’un pays qui compte économiquement est déterminé, alors il pourra quitter l’Union européenne selon ses propres termes.

Mais l’expérience britannique ne résoudra pas toutes nos questions sur la « désintégration ». Nous saurons un peu mieux à quoi nous attendre quand un gouvernement sera muni d’un mandat populaire pour quitter l’Union européenne, ou pour rejeter certains aspects de l’intégration, et quand le reste de l’Europe ou certains Etats membres de poids seront fortement incités à atténuer les conséquences économiques négatives d’un retrait. Mais cela ne nous aidera pas à savoir si un gouvernement pourrait quitter l’UE sans un mandat clair ou si le reste de l’Europe serait aussi accommodant si les conséquences économiques d’un retrait étaient moins graves. Pour obtenir un commencement de réponses à ces questions, il faut se pencher par exemple sur les demandes récentes de la Hongrie et de la Pologne pour s’affranchir du droit européen dans certains domaines et également examiner les arrangements passés avec la Suisse ou la Grèce.

Dans ce contexte, les petits Etats membres pourront toutefois suspecter la possibilité d’une disparité de traitement. Et ils voudront s’assurer que les règles et les conséquences d’un retrait seraient les mêmes pour tous les participants à l’UE. Un grand pays comme l’Allemagne voudra peut-être normaliser ses relations avec le Royaume-Uni, mais des pays plus petits utiliseront peut-être leur droit de vote et de véto au sein des institutions européennes pour rendre cette perspective impossible. Cette égalité de traitement entre grands et petits pays n’a pas toujours été respectée au quotidien dans le processus de décision mais elle a le mérite d’être au fondement des traités des institutions de l’UE. Lorsque l’égalité n’a pas été respectée et que les petits pays ont été traités différemment, ils ont de manière générale combattu cet état de fait : la Belgique au sein de la Communauté européenne du charbon et de l’acier à la fin des années 1950, les Pays-Bas avec le plan Fouchet dans les années 1960 ou, pour mentionner un problème actuel et même si la situation n’est pas tout à fait similaire, la Wallonie avec le traité de libre-échange entre l’UE et le Canada.

Une forte opposition des plus petits pays pourrait alors éteindre toute velléité d’une approche pragmatique du côté allemand. Dans ce cas, les exigences démocratiques qui fondent l’Union européenne pourrait s’avérer aussi têtues que les exigences démocratiques à l’origine de la position britannique. Le retrait de l’UE à venir serait alors bien plus douloureux que d’autres alternatives. Mais la vérité est que nous ne savons pas. Sans une théorie cohérente nous permettant d’analyser les motivations des différents acteurs et de modeler leurs interactions, il est fort peu probable que nous réussissions à comprendre comment le processus suivra son cours au-delà d’un futur très proche.

Erik Jones est professeur d’études européennes et d’économie politique internationale à la Johns Hopkins School of Advanced International Studies. Il est également chercheur au Nutfield College d’Oxford. Cet article a été originellement publié en langue anglaise ici et ici.

Traduction: Olivier Fuchs.

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